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宁夏财政项目资金管理办法
宁夏财政项目资金管理办法

time:2020-07-22 13:41:04

author:重庆佰鼎科技有限公司

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本文由重庆佰鼎科技有限公司提供,重点介绍了财政项目资金管理办法相关内容。重庆佰鼎科技有限公司专业提供项目管理 wbs,客户管理项目,项目群管理等多项产品服务。秉承着真诚、专业、责任、科学的宗旨,在行业内备受赞誉坚持用专业与专注帮助每一个客户。

财政项目资金管理办法正当围绕江苏“授权建设管理”[①]政府采购工程模式的讨论仍在持续,财政部1月31日发布了财综[2018]8号《土地储备资金财务管理办法》[②],本来可简单理解为1月3日国土等四部门联合发布国土资规[2017]17号《土地储备管理办法》[③]的配套文件,但文件所提及的“土地储备机构……属于政府采购和政府购买服务范围的,应当按照规定分别编制政府采购和政府购买服务预算”引发热议,看到土地征地拆迁补偿纳入政府购买服务希望,则会大大化解土地开发项目获取资金的难度,对于片区开发类、交通与土地组合类、环境水系整治与土地组合类等与土地开发相关的PPP项目产生重大影响,再次掀起了PPP行业及政府合规筹集资金路径等一系列问题的讨论。

一、 再次明确“征地拆迁补偿费用”和“储备土地的前期开发费用”的定义

首先财综[2018]8号《土地储备资金财务管理办法》再次明确了“土地价款或征地和拆迁补偿费用”和“储备土地的前期开发费用”的定义。

[文件原文]

第八条 土地储备资金使用范围具体包括:

(一) 征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费,以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。财政项目资金管理办法

(二) 征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发,仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。

[辨析]

这一明确区分,在50号文、87号文的背景下,意义变得尤为重要。

关于第一条是否属于政府购买服务,目前有争议。虽然在去年末前后仍有通过政府购买服务模式发放的该类贷款,但是在绝大部分的实操中,除棚改[④]之外均被认定为不属于购买服务。

第二条储备土地的前期开发费用,已经确定不属于政府购买服务,而属于工程。

二、 对于征地拆迁补偿是否属于政府购买服务的系列文件表述分析

(一) 财综[2016]4号

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》:

[文件原文]

七、推动土地收储政府采购工作

地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

[辨析]

在这一财综文件里,“拆迁安置补偿”是作为一种政府购买的服务出现的,同时也明确说明了“八通一平”属于“基础设施建设”,当然属于工程无疑。在实践操作中,由于文件只是说“积极探索”,而没有具体实施细则,故各地情况差异较大,有些地区直接按照购买服务做融资了,有些地区完全没有考虑这种方式,还有些地区只是土储向平台公司购买服务,实质上仍然是土地储备贷款。加之因财综[2016]4号文在87号文之前,因此目前普遍被认为效力较弱或已失效了,在实操中除棚改外也基本没有了。

(二) 财预〔2017〕87号

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》

[文件原文]

二、严格按照规定范围实施政府购买服务……。严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务……。严禁将……基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围……。

三、严格规范政府购买服务预算管理……。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。

[辨析]

在这一财预文件里,明确说明了储备土地前期开发严禁作为政府购买服务,但没有说征地拆迁补偿是不是政府购买服务,只是说“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行”(而且是在第三章购买服务预算管理末尾表述,不是在政府购买服务实施范围的第二章表述的)。

如果反向求证的话,假如征地拆迁补偿属于政府购买服务,那么则不必在此处做出例外表述,所以87号文表述的应该是“征拆款不属于购买服务”之意;除非,本段文字仅为表述“棚改服务的预算管理特殊性”之意。

(三) 本次文件 财综[2018]8号

《土地储备资金财务管理办法》

[文件原文]

第十四条 土地储备机构应当于每年第三季度参照本年度土地储备计划,按宗地或项目编制下一年度土地储备资金收支项目预算草案,经主管部门审核后,报同级财政部门审定。其中:属于政府采购和政府购买服务范围的,应当按照规定分别编制政府采购和政府购买服务预算。

[辨析]

在本文的财综文件里,并没有说征地拆迁补偿是政府购买服务,只是说“其中:属于政府采购和政府购买服务范围的……”。不过,土地储备资金的使用范围只有四种,一是征地拆迁补偿费用等,二是前期土地开发费用,三是合规的贷款本息,四是相关其他费用。或者说,除了第二项确定禁止、第三项不得作为政府购买服务(87号文)外,如果第一项不是,那就仅剩下“储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估……等支出”了。这第四项其他费用,恐怕连总成本的百分之一都不到吧。

三、 掀起PPP波澜

现有PPP项目中,不仅片区开发类项目与土地开发直接关联,轨道交通、环境水系整治等也常与土地开发内容相组合,甚至连教育、医疗、文化、体育馆所等都出现与土地开发或明或暗的关联。因此,一旦征地拆迁补偿纳入政府购买服务,获取资金难度大大降低,则将对PPP项目产生较大影响,业内有多种观点:财政项目资金管理办法

(一) 双剑合璧说

——认为既然属于政府购买服务当然不必再走PPP,地方政府的资金筹集手段,一手靠购买征地拆迁补偿服务,一手靠采购基础设施工程(参见注[①]),双剑合璧,一统江湖。

稍有疑问的是,幸福是不是来得太容易了?这等于是一下子回到了十年前的自由状态了。当然与十年前不同的是,预算仍然是要进的,土地出让收入仍然不能作为还款来源,这个结构细节需要构思一下。

(二) 乾坤挪移说

——认为即使属于政府购买服务,仍然要走PPP,也可以将征地拆迁服务和土地前期开发工程复合到项目中,组成复合型PPP项目。这种情况下,像乾坤大挪移一样,资本金和投资运营风险都转到社会资本方;政府回归其管理、监督职能;当然社会资本方也有理由获取超额利润。

这种模式常见于片区开发项目中,比较符合国办发[2017]7号《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》[⑤]所述的“投资建设、运营,或者托管开发区”。

(三) 暗度陈仓说

——认为虽然属于政府购买服务,也可以将征地拆迁服务和土地前期开发工程复合到项目中,但因为两类项目都不必须走PPP,所以复合项目亦可不走PPP,按照PPP项目架构走类PPP项目模式,同时资本金问题、风险转移需求亦一并解决。

当然,不走PPP的项目,公信力会下降,金融机构是否接受是个问题,需要政府、社会资本与金融机构三方的充分沟通。

(四) 洗洗睡吧说

——认为仍然不能明确属于政府购买服务,大家洗洗睡吧。即使如此,也仍然可以考虑通过PPP或类PPP的方式推动片区开发。

这一系观点目前比较杂乱,除了确定认为不属于政府购买服务之外,既有认为可以走PPP的,也有认为不能走PPP的,还有认为可以走类PPP的。

总体上说,如果征地拆迁补偿费用可以纳入政府购买服务,则会对PPP市场产生较大影响,促使PPP项目所起到的提供公共产品途径作用减弱,仅侧重于实现转移资本金压力和运营风险功能,政府回归其管理、监督职能。同时,政府、社会资本和金融机构也将按照PPP模式研究探索简化版类PPP模式。当然,从回顾近年文件及实例的情况看,征拆款纳入服务与否,尚需假以时日以待官方解读及实践验证。

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注解

① 注:江苏 《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》,参见另一篇文章《推“工程集中组织建设”弥补PPP短板》

② 文件原文见后附件

③ 注:国土资规[2017]17号《土地储备管理办法》,主要是配合了国发43号文关于“加强地方政府性债务管理”和财综4号文“金融机构不得发放土储贷款”等规定,明确土地储备资金应通过政府预算安排,同时删除了土地储备贷款的相关规定。

④ 注:本文所说的“棚改”,是指党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作。

⑤ 注:文件原文为“四、全面深化开发区体制改革(十五)推进开发区建设和运营模式创新。引导社会资本参与开发区建设,探索多元化的开发区运营模式。支持以各种所有制企业为主体,按照国家有关规定投资建设、运营开发区,或者托管现有的开发区,享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作(PPP)模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设,鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园,积极探索合作办园区的发展模式。”

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